21세기 성숙도시 단계에 들어선 오늘날, 우리는 과거 압축적인 도시성장 시대에 ‘쉽고 빠르고 값싸게’ 건설된 도시의 대가를 매년 침수, 산사태, 붕괴, 화재 등 각종 재해와 막대한 공적비용을 통해 되갚고 있다. 또 한편으로 기후변화, 신기술 발전 등 급격한 대내외 여건 변화는 새로운 도시안전상의 과제를 던져 주고 있다. 과거에 비해 안전 문제는 적어도 표면적으로는 도시정책에서 높은 우선순위를 부여받고 있고 시민들 또한 안전 문제에 대해 그 어느 때보다 민감하다. 그러나 실질적으로는 여전히 낮은 우선순위에 있으며 재난위험을 등한시하는 과거의 관행이 도처에 상존한다. 안전관리를 더욱 내실화하고 도시 곳곳에 안전이 스며드는 패러다임 전환이 필요하다.
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신종 재난위험은 기후변화, 기술발전, 도시공간 변화, 사회경제적 변화 등 여건 변화의 영향으로 발생한다. 하루가 멀게 쏟아져 나오는 신기술, 기존의 최고기록을 빈번히 경신하는 극한기상, 복잡하게 네트워크화되고 상호 의존적인 경제시스템과 도시공간, 다양성이 커지는 한편 점점 고령화되는 사회구조, 인터넷과 소셜미디어의 강력한 영향력 등은 다른 한편에서 종래 경험하기 어려웠던 새로운 재난위험을 생산한다.
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과학적 합리성에 기초해 형성된 문명이 그 자체로 위험을 재생산해 내는 과정이라는 점을 간과하고 있음에 주목한다. 이는 현대사회가 첨단 과학기술을 토대로 고도화되고 아무리 안전장치가 구비되어 있더라도 사고는 불가피하게 발생한다고 보는 Perrow(1999)의 정상사고 이론(normal accidents theory)과 맥을 같이한다.
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위험도 평가는 과학적으로 분석된 데이터를 통해 재난관리를 위한 정책의 근거를 제공하며, 한정된 예산, 인력 등 자원을 어느 분야에 얼마나 투입할지 결정할 수 있도록 정책적 우선순위 설정을 지원한다. 또한 재난관리 대책을 적용하기 전과 그 후의 위험도 변화를 비교하여 성과평가 및 개선 대책을 마련하는 데 활용할 수 있다. 그리고 위험도 평가 결과를 공개함으로써 정책결정자 및 시민의 위험인식을 제고하는 데에도 활용할 수 있다.
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재난이나 사고가 발생하면 그 원인의 하나로 당사자나 사회에 만연한 ‘안전불감증’이 지적되는 경우가 많은데, 시민의 위험인식(risk perception)과 긴밀히 연관된 개념인 안전의식(safety consciousness)은 어느 정도인지, 어떤 인구집단이 높거나 낮은지, 왜 높은지 또는 낮은지를 살펴볼 필요가 있다. 특히 재난이나 사고의 위험을 높게 인식하면서도 안전의식은 낮은 ‘회피적’ 성향이나 위험인식과 안전의식 모두 낮은 ‘무관심’ 성향의 인구집단을 파악함으로써, 홍보나 교육, 커뮤니케이션 등 전략을 마련하는 데 도움을 얻을 수 있다.
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도시형태는 과거부터 도시문제 해결의 열쇠로 활용되어 왔다. 전 세계의 기후변화와 이로 인한 재난·재해 문제는 오늘날 우리 도시가 해결해야 하는 가장 큰 과제이다. 특히 최근에는 홍수, 지진 등의 자연재해와 환경오염 사고, 감염병, 미세먼지와 같은 사회재난이 대규모로 발생하고 있다. 나아가 여러 재난이 동시에 또는 순차적으로 발생하고 상호 영향을 미쳐 또 다른 2차 재난을 유발하는 복합재난도 등장하고 있다(Marzocchi et al., 2012). 재난·재해의 위협이 그 어느 때보다 큰 상황에서 서울의 미래를 전망하기 위해서는 도시형태를 중심으로 실마리를 찾을 필요가 있다.
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오픈스페이스를 소유 혹은 관리 차원으로도 구분할 수 있겠지만, 시민의 입장에서는 해당 오픈스페이스의 ‘이용’이 대중에게 허용되는지 여부가 가장 중요하다. 즉 일반 시민의 이용료 지불 여부와 관계없이 해당 공간의 출입과 이용이 가능하다면 ‘공공 오픈스페이스’라고 할 수 있다.
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현대 도시는 인구와 기능을 고밀도로 집적하여 효율성을 중심으로 발달해 왔다. 하지만 이러한 도시의 특성으로 인해 새로운 유형의 재난위험이 나타날 수 있다. 특히 축제, 행사, 교통 환승 등 다양한 이유로 불특정 다수가 특정 공간에 집중되는 ‘다중운집’ 현상은 대규모 인명 피해로 이어질 수 있다. 안전관리정책에서 ‘안전’의 확보와 더불어 시민이 느끼는 ‘안심’의 개념이 중요하게 부각된 배경에는 이러한 도시형 재난에 대한 시민의 높아진 불안감이 있다.
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다만 이토록 방대하고 복잡한 평가 체계를 하루아침에 완성할 수는 없다. 길게 내다보며 분명한 로드맵을 세우고 단계마다 차근차근 쌓아 가야 한다. 다행히 기후에너지환경부가 앞장서 글로벌 시나리오를 한국 실정에 맞게 다듬는 통합 평가기술 개발에 힘을 쏟고 있다. 머지않아 한층 발전한 한국형 재난영향 평가기술이 현장에 적용되어, 더 안전한 미래를 설계하는 데 든든한 밑거름이 되기를 기대한다.
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도시재난 관리 차원에서 안전문화는 기술적·제도적 장치의 보완재가 아니라, 사회적 신뢰와 거버넌스 개선을 뒷받침하는 제도적 기반으로 기능해야 한다. 주민 참여, 위험 커뮤니케이션, 지역사회 학습을 제도화하지 않는다면, 복합재난 환경에서 회복력을 확보하는 것은 불가능하다. 따라서 안전문화를 단순히 ‘안전하게 행동하는 방식’으로 규정하는 데 그치지 않고 사회적 신뢰와 거버넌스 개선을 뒷받침하는 문화적·제도적 토대로 기능하게 해야 한다. 회복력 기반의 안전문화가 제도와 현장에 뿌리내릴 때, 한국 사회는 복잡한 재난환경에서도 지속 가능한 안전 사회를 구현할 수 있을 것이다.
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