이명박·박근혜 정부 시절의 검찰: 권력의 시녀

참여정부의 검찰개혁은 일부만 성공하고 실패했다. 검찰의 정치적 중립은 보장되었으나 그 밖의 개혁 성과는 이루지 못했다. 검찰은 오히려 개혁에 저항했고, 이명박 정부가 들어서자 노무현 대통령에 대한 복수극을 펼치기도 했다. 이명박 정부는 참여정부의 검찰개혁을 중단시키는 등 모든 면에서 참여정부 정책을 반대했다. 여기에 그치지 않고 참여정부를 공격하고 반대파를 탄압하기 위해 검찰을 이용했다. 검찰의 정치적 중립은 무너졌고 검찰은 다시 정치검찰이 되어 참여정부에 대한 복수에 적극적으로 응했다. 그 결과 노무현 대통령 수사를 벌였고, 결과는 모두가 알다시피 노무현 대통령의 자살로 끝이 났다. 검찰은 여기에서 멈추지 않고, 한명숙 전 총리와 정연주 전 KBS 사장을 무리하게 수사했고, 이명박 정부를 비판한 PD수첩 제작진을 기소해 언론에 재갈을 물렸다. 이명박 정부 시절의 검찰은 권력을 위해 존재하는 정치검찰의 모습이었다.
이명박 정부에서 복귀한 정치검찰은 박근혜 정부에서 한 단계 더 진화했다. 극단적으로 기형화된 정치검찰로 진화한 것이다. 2016년 10월에 터진 박근혜, 최순실 국정농단 사태에서 국민들은 검찰의 실상을 다시 확인했다. 정치검찰과 부패검찰의 행태가 극단적으로 확대되어 정치검찰은 대한민국을 장악했고 부패검찰은 한국 부패의 상징이 되었다. 박근혜 정부의 검찰은 정윤회 사건의 진실을 외면했고, 김기춘-우병우 등 검찰 출신 청와대 라인에 의해 검찰 조직이 장악되기도 했다. 김기춘과 우병우는 권력의 일부가 아니라 권력의 핵심이 되어 나라를 쥐락펴락했다. 박근혜 정부에서 검찰은 이전의 정치검찰, 부패검찰의 모습을 넘어 극단적으로 정치화되고 부패했다. 정치권력의 핵심으로, 부패의 뿌리로 확인된 것이다. 국정농단 사태를 거치면서 검찰개혁이 적폐 청산의 1호가 된 것은 이 때문이다.

검찰개혁 매뉴얼, 무엇을 어떻게 할까?

* 수사권과 기소권을 분리해야 한다
* 고위공직자비리조사처를 신설해야 한다
* 경찰개혁도 함께해야 한다
* 법무부를 탈검찰화해야 한다
* 검찰의 정치적 중립을 확보해야 한다
* 검사장을 국민의 손으로 뽑아보자
* 재정신청제도를 확대하자
* 형사공공변호인제도를 확대하자

수사권과 기소권을 분리해야 한다
저자는 권력기관을 개혁할 때는 확실한 철학과 원칙을 세워야 하고, 시민이 주체가 되는 개혁을 해야 한다고 말한다. 그러면서 검찰개혁 과제를 하나씩 제시하고 있다. 그중 핵심적인 몇 가지만 살펴보자. 우선 저자가 가장 중요하게 생각하는 것은 ‘수사권과 기소권의 분리’이다. 저자는 이것을 검찰개혁의 핵심이라고 말하고 있다.
수사권·기소권 분리는 검찰에게 고도로 집중된 형사사법상의 권한을 분산하여 수사권은 경찰에게, 기소권은 검찰에게 부여하는 것을 말한다. 이를 통해 정치권력이 검찰을 이용할 위험, 검찰이 스스로 정치권력화할 가능성을 차단한다. 수사권·기소권 분리를 통해 공권력끼리 서로 견제하도록 함으로써 국민의 자유와 인권을 보장하는 것이 근본 목적이다.
기소권이 법률 전문가인 검사에게 속한다고 보는 것에는 다툼이 없다. 문제는 수사권이다. 1954년 형사소송법 제정 때부터 검경의 수사권 분배는 중요 과제였다. 오랜 논쟁을 거쳐 입법자들은 잠정적으로 검사에게 직접 수사권 및 경찰에 대한 수사지휘권을 부여했다. 이는 경찰 파쇼를 억제하기 위해서였다. 하지만 지금은 시간이 많이 흘렀고, 조건도 바뀌었다. 나라가 발전하고 민주화가 진행되고 경찰의 수준이 높아지면 제정형사소송법의 구상은 재검토될 수밖에 없다. 이것이 검경수사권 조정이 논의된 근본적인 배경이다.
수사권과 기소권을 분리하면 나타나는 가장 큰 효과는 검찰의 정치권력화를 막을 수 있다는 점이다. 검찰은 형사사법 절차상 거의 모든 권한을 가지고 있어 형사사법 절차를 좌우한다. 정치권력이 이용하기 쉬운 구조를 가지고 있고 스스로 정치권력이 될 위험도 크다. 만일 검찰이 형사사법을 좌우할 수 없다면 정치권력이 검찰을 장악할 이유도 없고 검찰이 스스로 정치권력화할 근거도 없다. 결국 권한의 분산이 검찰개혁의 출발점이자 핵심인 것이다.
두 번째 효과는 검경의 수평적 협조관계를 만들 수 있다는 점이다. 현재 검찰과 경찰의 관계는 검사가 지휘를 하면 경찰이 따라야 하는 상명하복 관계, 수직적 관계다. 수사지휘권을 바탕으로 완전히 일체화되어 있다. 수사기관이 한 몸과 같기 때문에 정치권력은 검찰만 장악하면 형사사법 권력기관을 모두 장악하게 된다. 수사권·기소권이 분리되면 경찰은 민생범죄, 조직범죄, 국제범죄, 테러 등 모든 범죄에 대해 독자적인 수사권을 갖는다. 검찰은 영장청구권과 기소권을 바탕으로 경찰 수사를 견제한다. 그리고 검찰의 비리에 대해서는 경찰이 수사권으로 견제하게 된다. 검경이 서로 평등한 관계가 되면 서로 협조하고 견제하는 기관이 될 수 있는 것이다.

경찰개혁도 함께해야 한다
수사권·기소권을 분리하는 데 가장 큰 의문과 불안은 검찰의 역할을 대신할 경찰에 대한 불신이다. 아무리 이론적으로 수사권·기소권 분리가 타당하다고 하더라도, 한국 경찰이 과연 믿을 만한가 하는 문제는 여전히 남는다. 그래서 경찰개혁을 함께하지 않으면 검찰개혁을 성공적으로 시행하더라도 많은 문제점이 남는다. 그럼 경찰개혁은 어떻게 해야 할까?
그중 자치경찰제가 경찰개혁의 핵심이라고 저자는 말한다. 수사권·기소권 분리로 경찰이 수사권을 갖게 되면 경찰의 권한이 확대되는 것은 피할 수 없다. 경찰의 권한 확대는 그 자체로 국민의 자유와 인권에 대한 위협이 될 수 있다. 특히 한국의 경찰 시스템은 국가경찰제이기 때문에 권한의 확대는 심각한 우려를 불러일으킨다. 이에 대한 대안으로 자치경찰제를 시행해야 한다고 저자를 포함해 여러 전문가들은 말한다. 검찰의 경찰에 대한 수사지휘권의 근거 중 가장 유력한 것은 경찰의 권한 남용 견제다. 이것은 경찰의 조직이 거대하다는 점에 근거한다. 경찰이 자치경찰이 되면 경찰 조직이 분산되기 때문에 경찰의 권한 남용, 횡포의 가능성은 줄어든다. 이외에도 저자는 경찰개혁 과제로 경찰위원회 권한 강화, 경찰대 폐지, 경찰의 정치적 중립을 위한 제도 마련, 헌법의 영장신청권 개정 등을 들고 있다.

고위공직자비리조사처를 신설해야 한다
권력기관의 개혁은 권한의 분산과 함께 견제장치를 마련해야 가능하다. 분산과 견제가 기본 원칙이다. 견제장치 중 가장 중요한 제도는 고위공직자비리조사처다. 고비처의 주된 목표는 고위 공직자들이 연루된 정경유착, 권력형 비리를 수사하고 기소하는 것이다.
지금까지 고위 공직자와 재벌이 결탁된 비리를 수사하고 처벌하는 것은 어려웠다. 고위 공직자로 대표되는 정치권력이 검찰을 이용하고 검찰은 정치권력과 적극적으로 손을 잡고 함께 권력을 행사했기 때문이다. 고위 공직자가 연루되지 않은 대형 비리 사건은 상상하기 어렵지만 만약 정치권력이 관여하지 않았다면 검찰이 수사할 수 있다. 결국 고위 공직자와 재벌의 결탁, 정경유착, 권력형 비리에 특화된 수사기관이 필요한 것이다. 고비처의 출발점은 바로 여기다. 우리 사회를 뒤흔들었던 정경유착, 권력형 비리를 대처하기 위해 구상된 것이다.
그러나 검찰개혁 반대론자들은 고비처 설치를 다음과 같은 이유를 들며 반대하고 있다. 첫째 고비처가 제2의 검찰청, 혹은 옥상옥이 되어 오히려 국민의 인권을 침해할 것이라는 주장, 둘째 고비처가 검찰보다 오히려 수사를 더 못할 것이라는 주장, 셋째 검찰청과 고비처가 서로 관할이 비슷해 서로 수사를 미루거나 혹은 제대로 된 수사를 하지 않을 것이라는 주장, 넷째 고비처의 중립성도 보장할 수 없다는 주장, 다섯째 고비처 처장이나 직원의 권한 남용과 부패는 누가 수사할 것이냐는 주장 등이 그것이다. 저자는 고비처를 반대하는 논리는 비논리적이고 감정적이라고 하나씩 반박하면서 고비처를 설치해야만 검찰개혁이 완성될 수 있다고 주장한다.