헌법에서 규정하는 국회와 대통령의 입법에 관한 권한은 크게 의회입법, 행정입법, 조약입법, 긴급입법이 있다. 한국은 미국의 대통령제를 수용하여 입법권과 집행권의 분립에 의하여 운영되는 국가에 해당한다. 그러나 그동안 입법에 있어서 국회와 대통령은 갈등이 있어 왔다. 이러한 입법갈등에는 크게 네 가지의 현안이 있다. 첫째는 의회입법에서 입법권자인 국회가 법률안을 제정 또는 개정하여 정부에 이송하더라도 국회와 대통령이 서로 견해가 대립하는 경우, 대통령이 법률안거부권을 행사할 수 있고, 국회는 재의결을 위하여 본회의에 상정하더라도 재의결정족수가 상당히 엄격하여 대통령의 법률안거부권 행사를 무효로 돌리고 그 법률안을 법률로 확정할 수 없다는 점이다. 둘째는 행정입법에서 정부는 수권법률의 근거 없는 행정입법, 수권법률의 위임범위를 벗어나거나 수권법률의 목적과 취지를 반하는 행정입법을 많이 발하지만, 대통령의 행정입법 남용을 견제하기 위한 국회법상의 규정이 없다는 점이다. 셋째는 조약입법에서 조약체결을 국내법으로 수용하려면 국회의 비준동의를 거쳐야 하는데, 대통령은 국회동의필요조약에 대한 판단을 단독으로 결정한다는 점이다. 국회의 비준동의를 요하는 조약이라고 밝혀지더라도 국회는 이에 대하여서 견제할 수 있는 수단이 없는 상황이다. 넷째는 긴급입법에서 대통령이 긴급상황을 대처하기 위하여 긴급명령을 행사하여 법률대위명령을 발한 이후, 국회에 사후승인을 받아야 효력을 유지하지만, 대통령은 사후승인을 받지 않은 채로 긴급명령의 효력을 유지하려는 경향이 있다는 점이다. 이에 대해서도 국회가 견제할 수 있는 실질적 규정이 없는 실정이다.

입법부인 국회가 대통령을 견제할 수 있는 유일한 방안은 법률을 제정하여 대통령의 권한남용을 통제하는 수단이지만, 대통령의 법률안거부권 행사는 국회의 통제 법률안을 막을 수 있는 장치로 활용된다. 대통령의 입법형성과정에서의 제반 권한들은 그 실제운용에 있어서 서로 간에 작용하여 그 영향을 미침으로써 대통령에게 입법에 대한 권력집중을 발생시킨다. 현대로 오면서는 그 입법과정에 있어서 국회와 대통령 간 갈등이 심화되어 가고 있고, 그 갈등에 작용하는 권력이 대통령에게 집중하고 있어 제반 문제점들을 확산시키고 있다.

이 책은 이러한 문제점들을 분석하기 위하여 연구한 저자의 박사학위논문을 수정하여 낸 결과물이다. 미국과 한국의 경우 어떻게 제도적으로 다르게 작동하는지, 유사하게 작동하는 점은 무엇인지, 그 제도의 차이점과 유사점으로 인하여 실제운용에서 나타나는 권력집중의 요소를 비교법적으로 검토하고 난 이후에, 그 검토를 통해서 유형별 입법에 있어서 대통령의 권력집중으로 인한 불균형성의 문제점을 해소할 수 있는 방안을 이 책은 중점적으로 다루고 있다.

이 책이 나오기까지 매 단계에서 학문의 가르침과 모범을 보여 주신 김선택 교수님, 이준일 교수님, 윤영미 교수님, 홍완식 교수님, 임지봉 교수님께 다시 한 번 머리 숙여 깊이 감사드린다. 학자의 길을 갈 수 있도록 열어주신 장영수 교수님, 김하열 교수님, 차진아 교수님께 감사의 말씀을 다시 드리며, 항상 격려와 조언을 아끼지 않고 해주신 정태호 교수님, 방승주 교수님, 연구에 매진할 수 있도록 배려해 주신 심경수 교수님께 깊이 감사드린다. 마지막으로 이 책이 나오기까지 출판을 위해 애써주신 박노일 대표님께 감사의 마음을 드리며, 말없이 지원해 준 아내 미희와, 언제나 밝은 미소를 보내 준 서현에게도 고마움을 보낸다.

2018. 7.
양 정 윤