이 책은 행정과 지방자치를 국가와 사회 간에 이루어지는 상호작용의 관점에서 다루고 있다. 행정의 주요 임무가 사회를 건전하게 유지, 관리하는 일이라고 한다면 행정은 국가가 사회에 대해서 어떤 작용(규제, 조장)을 행하는 것이라고 생각하기 쉽다. 그러나 사회가 국가에 대해서 어떠한 요구(지지, 비판)를 하는 경우도 많으며, 사회 내의 세력분포나 기존의 선호체계를 완전히 무시하고서 국가 의사를 관철시키는 것은 거의 불가능하다. 한편, 국가와 사회 사이에서 두 영역의 매개체 역할을 하는 것이 지방정부다. 국가 입장에서 보면 가장 말단의 행정조직이라고 볼 수 있지만 주민 입장에서 지방정부는 가장 가까운 행정이 된다. 이처럼 국가와 사회 속에서 분석할 때 행정과 지방자치의 위치가 명확하게 이해될 수 있다는 것인데 이러한 국가와 사회와의 관계론적 시각은 최근 행정학에서 강조되는 거버넌스(Governance)론과도 그 맥락이 맞닿아 있다고 할 수 있다.

또한 이 책은 행정과 지방자치에 관련된 여러 가지 현상을 설명하는 핵심 개념으로서 이익(interest), 제도(institution), 이데올로기(idea)라는 세 가지 시각을 제시한다. 행정현상을 설명하는 다양한 모델들의 배후에는 공통적으로 이러한 세 가지 시각이 자리 잡고 있다는 것이다. 이 책은 다양한 사례를 통해 국가 - 사회 네트워크 속에서 이익, 제도, 이데올로기가 행정 및 지방자치 현상을 각각 어떻게 설명할 수 있는지를 보여준다.

1장에서는 국가와 사회와의 관계라는 본서의 가장 중요한 분석틀(수직축)에 관한 모델을 검토한다. 나아가 본서를 관통하는 분석시각인 이익·제도·이데올로기 시각(수평축)을 제시하면서 국가와 사회 사이에 행정과 지방이 어떻게 위치하는가를 밝히고자 한다.
현대의 통치는 어떤 특징이 있으며 그것이 지방자치, 그리고 지방정부간의 차이에 어떠한 영향을 미치고 있는 것일까. 2장에서는 사회의 기능적 분화와 그 결과인 정책네트워크화 현상을 지적한 후에 이러한 현상들이 지방에 어떠한 영향을 주고 있는지에 대해 분석한다. 나아가 행정연구에서 지방정부 ? 지방자치가 어떠한 위치를 차지하는지도 검토한다.

3장에서는 지방자치의 의의에 대해 살펴본다. 지방자치를 지지하는 이유는 다양하지만 존재 그 자체에 의의를 인정하는 경우와 지방자치를 통치의 효율성 등 타 가치를 실현하기 위한 도구로써 의의를 부여하는 경우로 나누어볼 수 있다. 지방자치가 추구하는 타 가치에는 민주주의, 인권과 같은 규범적 가치도 포함되는데 이러한 규범적 가치와 지방자치의 관계에 대해서도 알아보기로 한다.
지방자치를 논함에 있어 3장에서 살펴본 규범이론과 더불어 ‘정부간 관계(intergovernmental relations)’라는 개념이 중요하다. 4장에서는 정부간 관계 개념에 대해 그 의미를 살펴보고 아울러 복수 정부간의 상호관계에 관한 몇 가지 모델들을 소개한다. 정부간 관계라는 개념은 지방자치뿐만 아니라 현대 행정을 이해하는 데도 중요한 개념이다.

5장에서는 복지라는 정책영역에 초점을 맞추어 더 자세하게 지방정부의 기능에 대하여 논하고자 한다. 여기에서 복지를 다루는 것은 그것이 현대의 중요한 정책영역이라는 사실 때문만은 아니다. 복지는 본서의 기본적인 틀인 국가와 사회의 관계에 있어 간과할 수 없는 요소이기 때문이다

6장에서는 지방분권화라는 통치구조의 중요한 개혁을 분석하기 위한 모델을 제시한다. 이와 함께 지금까지 소개한 피터슨 모델, 집권·분권/융합·분리 모델 등을 이용하여 실제로 분석을 실시하기로 한다. 이장은 단지 모델을 제시하는 것에 그치는 것이 아니라 어떤 의미에서는 연습을 해 보는 성격을 가진다.