공익사업에 따른 강제 토지수용보상에 대한 실무 종합해설서

우리나라는 1년에 토지보상금만 약 10조원이 풀릴 정도로 많은 공익사업이 진행된다. 이러한 공익사업을 시행하려면 당연히 토지를 취득하여야 한다. 이때 사업시행자와 토지소유자간에 협의가 이루어지지 아니하면, 결국 수용절차를 진행하여 토지를 강제로 취득한다. 이 책은 이러한 공익사업이 시행되는 경우에 강제수용을 하기 위한 법률인 「공익사업을 위한 토지 등의 보상에 관한 법률」(약칭 : 토지보상법)에 대한 종합해설서이다.

이 책은 저자들의 24년간 실무경험(재판, 자문, 실제 수용 등)을 토대로 집필된 것으로, 토지수용보상에 대한 이론 및 판례를 집대성해 놓았고, 나아가 서식까지 기술해 놓아, 법조인·교수·사업시행자·감정평가사·수험생·학생·일반인 등 토지보상에 관심 있는 사람 모두가 볼 수 있도록 토지수용보상에 관한 전 분야를 망라하고 있다.

2019년 전면개정판의 특징은 다음과 같다.
① 「토지보상법」에 관한 종합해설서를 지향하여 전분야를 해설함으로써, 법조인, 교수, 사업시행자, 감정평가사, 토지소유자, 수험생, 학생, 보상대상자 등 토지보상에 관심 있는 사람 모두가 볼 수 있도록 하였다.
② 2019년 1월까지의 중요한 법 개정사항, 판례·유권해석과 쟁점을 반영하였다. 특히 판례위주로 서술하여 살아있는 책이 되도록 노력하였다. 특히 전면개정된 「토지보상평가지침」을 반영하였다.
③ 독자들이 찾아보기 편하도록 「토지보상법」의 조문 순서와 장을 그대로 따라, 제1장 총칙, 제2장 공익사업의 준비, 제3장 협의에 의한 취득 또는 사용, 제4장 수용에 의한 취득 또는 사용, 제5장 토지수용위원회, 제6장 손실보상 등, 제7장 이의신청 등, 제8장 환매권, 제9장 벌칙 순서대로 집필하였다.
④ 소득창출형 이주대책 및 생활대책의 의미와 그 사례를 국내최초로 소개하여 완전보상에 기여하고자 하였다.
⑤ 그동안 미흡했던 부분을 보완하고, 오타와 판례변경과 법 개정으로 인한 일부내용의 오류를 바로잡았다. ㉮ 불복방법, ㉯ 보상금 증액 형식에 의한 잔여지 매수 시 등기방법, ㉰ 타인의 건물을 임차하여 영업을 하는 세입자의 경우 영업보상에 대한 재결신청권 여부 등에 대해 명확히 보완하였다.
⑥ 판례의 원문을 줄이고, 불필요한 내용을 삭제하여, 조금이라도 내용을 줄여, 독자의 부담을 줄이려고 노력하였다.
⑦ 사견과 입법론을 피력하여, 보상제도 발전에 기여 하고자 노력하였다.

이 책은 2003년 처음 「신토지보상」이라는 제목으로 출간된 이래 독자들의 뜨거운 성원으로 개정작업을 거듭하여, 「실무 토지수용보상」으로 개편되어 오늘에 이른 것으로, 토지보상법 분야에서는 독보적인 베스트셀러 책이다.

법무법인 강산은 1995년부터 2010년까지 한국수자원공사, 1998년부터 현재까지 경기도시공사의 고문변호사를 맡으면서 손실보상재판을 집중적으로 다루게 되었고, 그 경험과 성과를 바탕으로, 손실보상에 관한 종합해설서를 집필하기로 하여, 2003년에 「신토지보상해설」을 집필하고, 2014년에 「실무 토지보상」으로, 2016년에 「實務 토지수용보상」으로 책 제목을 변경하고, 내용을 개정하여, 오늘에 이르고 있습니다.

그런데 2018. 12. 31. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 「토지보상법」이라 함)이 개정되었고, 「감정평가실무기준」과, 「토지보상평가지침」은 전면개정 되었기에, 이를 반영하여 전면개정판을 내게 되었습니다.

2018. 12. 31. 법 개정내용을 살펴보면, ① 중앙토지수용위원회가 공익사업의 신설, 변경 및 폐지 등에 관하여 개선요구 등을 할 수 있도록 하였고(제4조의3제1항), ② 사업시행자의 고의 또는 과실로 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하지 아니한 경우 열람기간이 지난 후 협의가 완료되기 전까지 토지조서 및 물건조서의 내용에 대한 이의제기가 가능하도록 하였고(제15조제3항 및 제27조제3항), ③ 사업인정(의제)시에 중앙토지수용위원회와 사전협의를 거치도록 하였고(제21조), ④ 물건을 측량하거나 조사할 경우 사업시행자가 출입에 관한 사항을 토지점유자에게 4일전까지 직접 통지토록 하였고(제27조제1항 및 제2항), ⑤ 토지수용위원회에서 회의 구성을 위한 위원정수를 20명 이내에서 확대할 수 있도록 하였고(제52조제6항 단서 신설 및 제53조제4항 단서 신설), ⑥ 토지수용위원회의 재결에 불복하는 경우 행정소송 제소기간을 수용재결서를 받은 날로부터 60일에서 90일로, 이의신청을 거쳤을 때는 이의재결서를 받은 날로부터 30일에서 60일로 늘렸습니다(제85조제1항).

2019년 전면개정판의 특징은 다음과 같습니다.
① 「토지보상법」에 관한 종합해설서를 지향하여 전분야를 해설함으로써, 법조인, 교수, 사업시행자, 감정평가사, 토지소유자, 수험생, 학생, 보상대상자 등 토지보상에 관심 있는 사람 모두가 볼 수 있도록 하였습니다.
② 2019년 1월까지의 중요한 법 개정사항, 판례·유권해석과 쟁점을 반영하였습니다. 특히 판례위주로 서술하여 살아있는 책이 되도록 노력하였습니다. 특히 전면개정된 「토지보상평가지침」을 반영하였습니다.
③ 독자들이 찾아보기 편하도록 「토지보상법」의 조문 순서와 장을 그대로 따라, 제1장 총칙, 제2장 공익사업의 준비, 제3장 협의에 의한 취득 또는 사용, 제4장 수용에 의한 취득 또는 사용, 제5장 토지수용위원회, 제6장 손실보상 등, 제7장 이의신청 등, 제8장 환매권, 제9장 벌칙 순서대로 집필하였습니다.
④ 소득창출형 이주대책 및 생활대책의 의미와 그 사례를 국내최초로 소개하여 완전보상에 기여하고자 하였습니다.
⑤ 그동안 미흡했던 부분을 보완하고, 오타와 판례변경과 법 개정으로 인한 일부내용의 오류를 바로잡았습니다. ㉮ 불복방법, ㉯ 보상금 증액 형식에 의한 잔여지 매수 시 등기방법, ㉰ 타인의 건물을 임차하여 영업을 하는 세입자의 경우 영업보상에 대한 재결신청권 여부 등에 대해 명확히 보완하였습니다.
⑥ 판례의 원문을 줄이고, 불필요한 내용을 삭제하여, 조금이라도 내용을 줄여, 독자의 부담을 줄이려고 노력하였습니다.
⑦ 사견과 입법론을 피력하여, 보상제도 발전에 기여 하고자 노력하였습니다.

2019년 개정판에서는 ① 불복방법을 명확히 정리하였습니다. 토지보상법에 의하여 취득하는 손실보상청구권은 재결 후에 행정소송으로, ‘손실보상 관련 법령의 유추적용’에 의한 손실보상청구권은 사업시행자를 상대로 한 민사소송의 방법에 의하여 불복합니다. ② 공익사업의 판단기준을 보강하였습니다. 판례에 의하면 대중성이 없는 도시계획시설, 노외주차장은 수용권이 없고, 반면에 대규모점포(복합쇼핑몰)는 수용권이 있습니다. ③ 공물의 수용가능성, 조속재결에 따른 지연가산금, 수용재결 후 협의취득 가능여부(적극), 도로편입부분이 아닌 인근 토지평가방법, 감정평가사 추천요건을 보완하였습니다. ④ ‘시가보상의 원칙’을 ‘보상당시 가격기준의 원칙’으로 용어를 변경하였습니다. ⑤ 잔여지 수용 시 증액소송 형식일 경우 등기선례를 보완하였습니다. ⑥ 하천보상의 경우 특별조치법의 소멸시효가 연장되지 않아 특별조치법 부분을 대폭 생략하였고, 환매권의 경우도 징발조치법 내용을 생략하고, 보완하였습니다. ⑦ 건축법상도로 개념을 확립하였습니다. ⑧ 농업손실보상금은 그 양도가 가능합니다. ⑨ 공익사업시행지구 밖의 토지 등의 보상문제 및 불복방법을 보완하였습니다. ⑩ 사업시행자가 이주자와 택지에 대해 수분양계약을 체결하기 전에 이루어진 거래행위는 시행자의 동의 자체가 불가하므로 무효입니다. ⑪ 그 외에도 많은 부분을 보완하였습니다.

법무법인 강산이 토지보상을 주로 취급하게 된 것이 1995년부터이므로 벌써 24년의 세월이 흘렀습니다. 그 사이에 헌법이 선언하고 있는 완전보상을 실시하기 위해서 보상 관련 법률이 진일보한 측면은 분명히 있습니다. 그러나 아직도 우리나라는 수용권이 남용된다는 비판이 있습니다. 특히 민간인이 분양아파트를 건설하면서 그 진입로를 도시계획사업이라는 명목으로 포장하여 수용권을 행사하게 하는 것은 반드시 제고되어야 한다고 봅니다. 이 제도가 남대문 방화참사로 이어지게 된 것입니다. 이러한 부분은 2018. 12. 31. 법 개정으로 생긴 중앙토지수용위원회의 사업인정(의제)협의권으로 보완하여 주기를 바랍니다. 일본은 우리나라와 같은 토지수용법을 가지고 있으면서도 그 운용을 함에 있어서 최대한 자제를 하고 대부분 협의를 합니다. 그런데 이에 비하여 우리나라는 수용권이 너무 쉽게 행사되고 있습니다(2017년 중앙토지수용위원회 수용재결건수 1,570건). 이는 절차 하자는 수용재결 취소사유로 삼을 수 없고, 더 나아가 토지수용위원회는 수용을 불가능하게 하는 재결을 할 수 없다는 법원의 태도도 큰 몫을 하고 있다고 봅니다. 수용은 강제로 소유권을 박탈하는 것입니다. 그렇다면 필요최소한도에 그쳐야 하고, 충분한 보상금이 지급되어야 하고(즉, 실거래가 보상이 실시되어야 하고), 법이 요구하는 절차는 철저히 지켜야 하는 것이고, 이러한 절차를 조금이라도 위배하였다면, 수용재결은 거부되거나 법원에 의해 취소되어야 하는 것입니다. 중앙토지수용위원회와 법원의 대전환을 기대해 봅니다.

보상을 받는 사람의 입장에서도 발상의 대전환이 필요합니다. 단순하게 억울하다는 말만 뒤풀이 하지 말고 보상절차와 가격산정과정을 잘 이해하고 그에 맞추어 대처하는 것이 정당보상을 받는 지름길입니다. 또한 직접보상도 중요하지만 이주 및 생활대책 등 간접보상도 매우 중요합니다. 법무법인 강산이 조언을 하여 결과를 낸 세종시나 탕정지방산업단지 대책위를 방문해 보시면 완전보상을 받기 위해서 어떻게 대응을 하여야 하는지에 대한 노하우와 이주 및 생계대책의 중요성을 배울 수 있습니다. 그야말로 보상의 신기원을 열어 놓았으니, 그대로 따라만 대응해도 완전보상에 가까이 갈수 있을 것입니다.

모쪼록 이 책이 손실보상 제도를 이해하고, 이를 발전시키는데 조금이나마 보탬이 되고, 헌법이 요구하는 완전보상이 실현되기를 기원합니다.

그동안 저희 「실무토지수용보상」 책을 구독해 주신 독자들에게 깊은 감사를 표합니다. 이번에 전면개정 작업을 하면서 느낀 점은 그동안 너무도 미흡하였다는 점입니다. 다만, 이번에도 그동안의 실무 및 재판 경험을 공유하고자 용기를 내어 봅니다.

보상대상자는 「實務 토지수용보상」 책이 보상에 관한 종합해설서로서 그 내용이 방대하므로, 이를 분야별로 보상대상자 입장에서 요약한 책인 「공익사업 토지수용보상금 아는 만큼 더 받는다」, 「재개발·재건축 현금청산금 아는 만큼 더 받는다」, 김은유 변호사의 석사학위 논문인 「소득창출형 이주 및 생활대책의 활성화 방안 연구」도 참고하시기 바랍니다.

나아가 법무법인 강산 홈페이지(www.114gs.kr) (검색어 : 법무법인 강산)에 수시로 보상정보를 업데이트 하고 있으므로 이를 참고하시기 바랍니다.

2019. 1. 10.
토지보상 특화 로펌 법무법인 강산
방배동 연구실에서
김은유, 임승택, 김태원 변호사 드림