경제민주화란 무엇인가?

경제민주화를 추구하고,
분배 정의를 추구하면 경제 성장은 잘 될 수 있을까

올해의 화두는 단연 경제민주화다. 그런데 경제민주화라는 말은 구체적으로 무엇을 일컫는 것일까? 경제민주화가 포괄하는 내용은 광범위하고 저마다 경제민주화의 개념을 다르게 사용하기도 한다. 하지만 경제민주화 논의의 중심은 분배 정의를 세우자는 것이 핵심적인 내용이다. 국민들은 신자유주의 정부의 성장일변도 정책에 회의를 느끼고 분배 정의의 필요성을 강하게 느끼고 있다. 눈에 보이는 재벌의 횡포와 더불어 악화하는 소득불평등 문제가 경제민주화라는 말이 시대적 화두가 된 배경이다.
그런데 경제민주화를 추진하고 분배 정의를 추구하면 과연 경제의 성장은 문제가 없을까 하는 의구심도 사회 일각에 존재한다. 경제민주화를 반대하는 세력은 이러한 의구심을 증폭시킴으로써 경제민주화 노력을 좌초시키고자 한다. 그러나 이 책의 저자들은 분배의 중요성과 보편적 복지의 중요성을 인정하는 것이 곧 성장을 반대하거나 경시한다는 것은 아니라고 한다. 단지 성장을 위해 분배를 희생해야 한다는 주장을 폐기한 것일 따름이라는 것이다. 분배에 바탕을 둔 성장, 성장은 하면서 분배가 잘되게 하는 것은 구체적인 정책 설계를 통해서 달성할 수 있는 과제라는 것이다.
성장을 추구하되 그것이 분배 친화적인 성장이 되도록 하려면 어떤 정책들이 필요한가? 또 분배를 개선하기 위해 어떤 정책과 어떤 방법을 사용하는 것이 성장 친화적일까? 이 책의 필자들은 경제민주화 담론이 보다 큰 설득력을 지니고 현실에서 뿌리내리기 위해서는 이러한 구체적인 정책들에 관한 정교한 논의가 매우 필요하다는 생각에서 이 책을 쓰게 되었다.

이 책은 크게 세 부분으로 구성되어 있다. 제1부 분배 친화적 성장 담론에는 이 문제와 관련된 이론적 고찰과 역사적 성찰을 담고 있다. 제2부 분배 친화적 성장을 위한 경제정책에는 고용정책, 기업정책, 산업정책에 관한 논의를 담고, 제3부 분배 친화적 성장을 위한 사회정책은 소득보장 정책과 사회서비스 정책에 관한 논의를 담았다.
소득 증가보다는 분배의 형평성이 행복도를 증진시킨다.

제1부를 시작하는 유종일의 “성장과 분배의 선순환”은 우선 왜 분배 정의가 중요한지, 그리고 분배 정의의 기준은 무엇인지 살펴본다. 그리고 분배와 성장 사이의 관계에 대한 이론적 검토와 경험적 분석을 통해 성장과 분배의 선순환을 이루기 위한 조건들을 규명한다. 마지막으로 한국 경제에서 그러한 선순환 구조를 만들기 위한 전략적 정책과제를 제시한다.

노무현 정부의 경험을 돌아보고 문제의 답을 찾아라
다음은 이정우의 “노무현 정부의 동반성장론을 어떻게 볼까”이다. 분배 친화적 성장을 이루어보겠다는 문제의식과 구상을 지녔던 노무현 정부의 경험을 돌아봄으로써 미래를 위한 정책적 시사점을 얻기 위한 글이다. 그는 노무현 정부의 경제철학이 성장과 분배의 조화를 추구한 중도진보 노선이었다고 주장한다. 박정희 정권 이래 성장지상주의에 깊이 매몰돼 있었던 역대 정권과는 달리 성장과 분배가 동행하는 이른바 ‘동반성장론’을 제시했으며, 실제로 복지예산을 파격적으로 늘였다는 점을 높이 평가하고 있다.

승자독식의 경제는 경제 위기만을 낳는다
홍종학은 “세계화와 분배 친화적 개방 정책”이라는 글에서 성장과 분배에 미치는 세계화의 영향을 개괄하고 분배 친화적 개방 정책의 필요성을 역설하고 있다. 그는 정보통신과 운송수단의 비약적 발전으로 전 세계의 상품과 서비스 시장이 통합되어 세계 어느 곳과도 쉽게 경제적 거래를 할 수 있게 된 현상이 바로 세계화라고 정의하고, 이 세계화는 양날의 칼임을 강조한다. 세계화는 특히 기술발전과 결합하여 오늘날 승자독식 사회를 만들어냈다. 세계화의 부작용을 해결하려면 분배 친화적 개방 정책을 적극적으로 펼쳐야 한다는 것이다. 재벌 중심의 불균형 성장은 지난 금융위기 이후 사실상 사망선고를 받았으므로 분배 친화적 개방을 위해서는 소수 수출 대기업에 대한 특혜를 철폐하고 정부의 손길이 필요한 부분에 지원을 집중해야 한다고 주장한다. 또한 개방과 동시에 복지와 사회적 통합을 강화하고 노동과 교육의 중요성을 깨달아야 한다고 지적한다. 바로 이러한 방향에서 구체적인 정책 대안을 모색하는 것이 제2부와 제3부의 내용이다.

고용불안 해소 없이 분배 친화적 성장 불가능하다
제2부의 첫 번째는, 전병유의 “분배 친화적 성장을 위한 고용정책”이다. 분배 친화적 성장을 위해서는 노동시장에서의 양극화를 해소하는 것이 무엇보다 중요한데 전병유는 노동시장 양극화의 양상과 그 원인을 분석하는 데서 출발한다. 노동시장에서의 양극화는 부문 간 격차의 확대와 높은 고용불안 심리로 나타나고 있는데, 주로 대·중·소기업 간 격차와 정규직-비정규직 간 격차로 나타나고 있으며, 일을 해도 빈곤에서 탈출하지 못하는 근로빈곤은 상당 부분 이러한 격차의 결과라는 것이다. 노동시장의 격차는 생산물시장에서의 격차의 반영이며 교육이나 복지에도 커다란 영향을 미친다. 또한 과도한 격차는 시장과 정부의 실패를 초래하며 과도한 비정규직 비율은 개별기업의 효율성을 저해하고, 정부의 적극적 노동시장 정책마저 제대로 작동하지 않는다고 한다. 그러므로 우리나라의 분배 친화형 고용정책은 단순히 서구식의 유연안전성 모델을 추구하는 것이 되어서는 안 된다고 한다. 고용정책이 분배 친화적인 성장모델 구축에 기여하는 방향으로 설계되기 위해서는 혁신, 개혁, 사회적 보호의 개념하에 생산물시장과 노동시장을 재구성해야 한다고 본다.

재벌의 실체를 인정하고 그에 상응하는 기업집단법 제정이 필요하다
김상조는 “분배 친화적 성장을 위한 기업정책”에서 양극화 현상의 근본 원인은 기업의 양극화에 있다고 진단한다. 기업의 양극화란 한편에는 글로벌 기업으로 성장한 재벌계 대기업이 있는 반면, 다른 한편에는 불공정한 하도급 거래 관계하에서 생존조차 장담하기 어려운 중소기업들이 존재하는 양상을 말한다. 기업규모별 양극화 현상이 치유되지 않는 한 비정규직 노동자와 영세 자영업자의 문제 역시 해결의 실마리를 찾을 수 없을 것이며, 이 모든 부담을 복지 정책이 짊어질 수도 없다는 것이 김상조의 진단이다. GDP 대비 자산 비중 그리고 설비투자 점유 비중 등을 기준으로 볼 때 최근 30대 재벌의 경제력 집중 정도는 외환위기 직전의 수준에 이르렀고, 30대 재벌의 절반 이상이 구조조정 과정을 거쳤고, 다수가 계열에서 분리되었음을 감안하면 재벌의 경제력 집중 현상은 외환위기 이전 수준을 능가한다고 김상조는 말한다. 재벌의 경제력 집중이 경제 영역을 넘어 정치?사회?문화?이데올로기 영역으로까지 확장되어 그야말로 민주주의에 대한 위협이 되고 있는데 이를 극복하기 위한 기본 원칙으로 세 가지를 제시한다. 첫째, 낙수효과의 허구적 신화를 극복해야 한다. 둘째, 법 집행의 엄정성과 공정성을 확립해야 한다. 셋째, 경제 현실에 부합하는 새로운 법제도의 틀을 확립하여야 한다고 한다. 김상조는 특히 기업집단법의 제정이라는 획기적인 재벌규제 정책의 변화를 주장한다.

분배 친화적 성장을 위해서는 산업정책의 혁신이 요구된다
정준호의 “분배 친화적 성장을 위한 생산-복지체제와 신산업정책의 모색”은 생산과 복지 간의 연계 고리를 산업화 전략과 숙련체제와의 연관성에서 찾는 자본주의 다양성 논의에서 출발한다. 2000년대 이후 한국의 생산-복지체제를 OECD 국가와 상호 비교하고, 한국은 일본과 함께 기업특수적인 숙련형성 기반의 생산-복지체제 유형에 속하지만 일본과는 달리 가공형보다는 조립형 산업화의 특성이 더욱 부각된다고 한다. 이러한 점에 착안하여 한국의 산업화에 대한 숙련 절약적인 조립형 성장 전략의 가설을 집중적으로 검토한다. 이는 대기업의 대규모 투자에 따른 규모의 경제를 향유하는 전략이기 때문에 이러한 모형에서는 중간숙련 기반이 협소하고, 중소기업의 역량이 제한되어, 고용창출의 가능성이 제약받을 수 있다.
이는 대·중·소기업 간 격차의 심화, 고용창출의 제약, 대외 취약성의 심화, 산업연관 고리의 약화 등으로 나타나고 곧, 양극화는 산업화 전략의 특성에서 비롯된 것이라고 할 수 있으며, 따라서 분배 친화적 성장을 위해서는 산업정책의 혁신이 필요하다고 본다. 정준호는 신산업 정책의 가능성을 모색하기 위하여 (신)폴라니적인 관점에서 경제에 대한 새로운 논의를 개관하고 신산업 정책의 방향과 시사점을 도출하고 있다. 이는 경제에 대한 다원성과 시장과 보호라는 이중운동의 논점을 활용하여 신산업 정책의 가능성을 탐색하고 있다.

보편주의에 기초한 복지국가를 지향해야 한다
제3부는 분배 친화적 성장을 위한 사회정책을 다루고 있다. 먼저 이태수의 “분배 친화적 성장을 위한 사회보장제도의 구축방안”은 보편주의에 입각한 사회보장제도 확충의 필요성을 역설한다.
김대중, 노무현 두 정부하에서 시작된 국가복지의 적극적 확대가 비로소 한국 사회를 복지국가의 초기 단계에 이르게 했지만 여전히 그 기반이나 주체적 역량은 미비하여 복지국가로서의 한국 복지체제는 매우 불안한 면모를 보이고 있다는 것이 이태수의 판단이다. 복지국가에 대한 사회적 요구가 드높은 지금 복지국가를 전개함에 있어 분배와 성장의 상호관계를 어떻게 조정할 것인가, 그리고 그에 부응하는 구체적인 복지정책은 무엇인가 하는 것이 이태수의 문제의식이다.
이태수는 분배 친화적이고 성장을 촉진하는 방향으로 사회보장제도를 발전시키기 위해서는 보편주의에 기초한 복지국가를 지향하는 것이 바람직하다고 주장한다. ‘재분배의 역설’을 이론적 근거로 삼고, 또한 한국 사회의 양극화 심화와 사회통합의 저해, 성장 잠재력의 저하 등 복지 부실로 인해 일어나고 있는 위기의 징조를 현실적 근거로 하여 결론을 도출하는 것이다. 구체적으로는 무상교육의 실현, 실질적 무상보육의 실시, 사회적 일자리 확대를 통한 여성과 청년 고용 확대, 노인의 건강, 여가, 일자리 보장, 공공임대주택의 확충, 건강보험 보장성의 확대, 사회보험의 강화, 아동수당제의 도입, 사회복지전달체계의 혁신, 조세정의의 확립 등을 주요 정책과제로 제시하고 있다.

사회서비스의 공급량 확충을 위해서는 제도화가 시급하다
마지막으로 남찬섭은 “분배 친화적 성장을 위한 사회서비스 정책”에서 사회서비스의 제도화 필요성을 역설하고 있다. 남찬섭에 의하면 한국 사회에서 저출산·고령화는 이미 1990년대 초부터 나타나기 시작했고 그에 따라 사회서비스가 확대됐지만 그간 사회서비스에 대해서 그 제도적 구조를 합리화하는 노력이 상대적으로 소홀했음을 지적하고 있다. 참여정부에서 사회서비스 지방이양 단행 등 다양한 노력이 경주된 것은 사실이지만, 한국의 사회서비스에 과거부터 존재해온 비합리적인 제도적 구조는 지방이양이나 그 이후의 여러 노력에도 불구하고 근본적으로는 변화하지 않았다는 것이다. 최근에 시도되고 있는 사회복지통합관리망이 현금급여와 관련해서는 상당히 중요한 변화를 초래하고 있지만 사회서비스와 관련해서는 그 효과가 회의적이라는 것이 남찬섭의 판단이다. 특히 아직까지 한국 사회서비스에서는 욕구를 객관적으로 평가하고, 평가된 욕구를 자원과 연결하는 서비스 조정체계가 적절히 제도화되어 있지 않아 사회서비스의 효과를 크게 저해하고 있다고 본다. 게다가 지방이양 이후 지방이양된 서비스와 중앙집중화된 서비스 간에 새로운 분절이 나타남에 따라 서비스 조정체계를 제도화할 필요성이 빠르게 증가하고 있다는 것이다.
이것이 가능하려면 법적 권한과 책임, 그리고 조직적 능력이 보장되어야 하며, 또한 조정역할을 제도화함에 있어서는 중앙정부 차원에서 행정안전부와 복지부로 이원화된 구조와 지방이양 이후 나타난 분절된 서비스 전달체계의 구조, 그리고 경직적이고 통제우선적인 재정체계의 개혁 문제도 함께 고려할 필요가 있다고 남찬섭은 지적한다.