서문: 입법학의 전환을 기대하며

경인교육대학교 〈입법학센터〉는 2020년 5월부터 입법학 담론의 구체화를 위하여 학계와 실무계 전문가들을 주축으로 매달 〈입법학포럼〉을 개최하고 있습니다. 2020년 초부터 시작된 COVID-19 사태가 2022년 현재까지도 계속되어, 포럼 구성원들이 얼굴을 맞대고 모이지 못한 아쉬움은 있지만, 2년여가 넘는 기간 동안 인터넷 등 비대면 소통기술을 활용하여 장소에 구애됨이 없이 활발하게 입법학에 대하여 논의를 해왔습니다.
이 책은 그간 운영된 〈입법학포럼〉의 첫 번째 성과물로, 포럼에서의 발제문들과 함께 입법학과 연계하여 포럼 구성원들이 구상하고 있는 입법학 관련 원고 18편을 싣고 있습니다. 다만 이러한 원고들은 그 자체로서 완결된 학술 논문이라기보다는 ‘입법학’에 관한 공감대를 새롭게 형성하기 위한 작업의 일환이라는 측면에서, 그 명칭을 ‘워킹페이퍼’라고 명명하였습니다. 이를 통해 포럼 구성원들은 물론이고, 입법학에 새롭게 접근하고자 하는 모든 분이 보다 용이하게 입법에 관한 학술적·실천적 담론에 함께할 수 있기를 기원합니다.

이러한 취지에 입각하여, 이 책은 크게 네 부분으로 구성되어 있습니다. ‘제1부 입법이론’에서는 입법학의 학문적 체계와 정체성에 관한 논의를 소개하고 있습니다. 이를 통해 독자들은 새로운 연구 분야인 입법학이 가지는 의미에 대해 이해할 수 있을 것입니다. ‘제2부 주요 국가의 입법과 입법학’에서는 해외 주요 국가들의 입법과정과 입법학에 관한 논의 맥락들을 소개하고 있습니다. 이는 개별 국가들의 입법학적 특수성을 확인할 수 있게 해주면서도, 이론적 관점에서의 보편성을 확인할 수 있는 계기를 제공해줍니다. ‘제3부 입법과 실천’은 개별 법제 또는 실천 영역과 연계된 입법학 논제들을 소개합니다. 이를 통해 입법학의 실천적 가능성을 타진해볼 수 있을 것으로 기대합니다. ‘제4부 입법과 혁신’에서는 소위 디지털 전환(digital transformation)이라는 용어로 대변되는 바와 같은 혁신적 상황에 대응하는 입법 전환의 필요성에 대해 소개하고 있습니다. 이는 종국적으로 입법학의 발전 방향성을 보여주는 것이라고 할 것입니다.

“제1부 입법이론”은 입법학이라고 하는 현재 새로이 생성과정에 있는 학문분야에 대한 전체적인 조망을 담고 있습니다. 심우민의 “입법학의 체계와 이론 정립”은 입법학의 연구영역을 세부적으로 조망하고 있습니다. 입법학 연구 방향의 설정이라는 측면에서의 ‘입법이론’, 입법적 대안 선택 및 실정화 필요성에 대한 정책적 판단으로서의 ‘입법정책결정론’, 입법의 정치적 논의를 규율하는 ‘입법과정론’, 입법적 논의의 결과를 성문화된 조문으로 기술하는 것과 관련된 ‘입법기술론’, 법 집행 및 운영의 효과성을 판단하는 ‘입법평가론’에 이어, 입법학이 가지는 전통적 법해석과의 차별성, 그리고 근본적으로 입법이라는 것은 정치적 담론절차의 일환이라는 측면에서 ‘입법논증론’을 별개의 영역으로 하여 연구해야 함을 역설하고 있습니다.

그러면서 입법학의 체계 정립을 위한 연구와 교육이 필요함을 말합니다. 강일신의 “입법과정과 사법심사”는 입법과정을 헌법과 법률이 정한 절차의 준수여부를 문제삼는 형식적-절차적 측면과 입법과정에서 헌법정신에 상응하는 적정한 주의 내지 노력이 기울여졌는지를 문제삼는 질적-절차적 측면으로 나누어, 이러한 입법과정에 대한 심사가 어떻게 정당화될 수 있는지를 민주주의 논변과 합리주의 논변의 방법으로 고찰하고 있습니다.

또한 사법심사기관이 입법자에게 충실한 절차 이행을 요구할 수 있는 헌법적 근거와, 입법자의 이른바 절차충실의무를 제도적으로 어떻게 관철할 수 있을지에 대해서도 논하고 있습니다. 모준성의 “입법(학)에의 제한적 합리성 관련 이론의 적용”은 입법학에 있어서 규범과 현실의 괴리를 미약하게나마 해소하려는 것을 목표로 하여, 대의민주주의의 중심에 있는 국회의원들의 현실을 주목합니다. 현실의 국회의원은 부·명예·권력을 욕망하는 ‘피와 살을 가진 사람’이면서, 또한 인간으로서의 인지능력의 한계 등으로 완전한 합리성을 가질 수 없고 제한된 합리성만을 가지는 존재로 상정하고 있습니다.

이를 바탕으로 합리적 선택 이론과 게임이론을 중심으로 제한적 합리성 이론과 실험경제학적 방법론을 활용하여 입법 현실을 우선적으로 분석하고, 인간의 한계를 반영한 입법모델 내지 가이드라인을 제안하고자 합니다. 서덕교의 “입법과정의 이해”는 입법과정의 이해에 있어 융합 접근을 탐색적으로 시도합니다. 먼저 제도론적 관점에서 우리 국회의 입법과정을 소개합니다. 다음으로 실제 입법과정의 특징과 그러한 특징이 나타나는 이유를 살펴보고 있습니다. 구체적으로는 우리 국회의 위원회 중심의 입법과정, 다수제 원칙과 예외로서의 합의제 성격을 가지는 입법과정을 소개하고, 이러한 제도가 실제 입법과정에서 어떻게 현출되었는지를 지난 20대 국회에서의 입법에 대한 여러 가지 통계를 통하여 설명합니다. 마지막으로 향후 입법과정에 대한 연구 과제로 중요하다고 생각되는 점을 제시합니다.

“제2부 주요 국가의 입법과 입법학”은 우리나라 입법(학)에 많은 영향을 준 국가들의 입법(학)에 대한 동향을 소개하고 있습니다. 박용숙의 “일본에서의 입법과정의 특징과 과제: 내각제출법안을 중심으로”는 의원내각제 국가인 일본의 입법절차를 소개하면서, 일본에서 국회에 제출된 거의 대부분의 법률안이 의원제출이 아니라 내각제출로 되어 버렸음을 소개합니다. 그리고 그 대표적인 이유로 정부가 작성한 법안이 국회에 상정하기 전에 여당 정책기관에 제출하여 여당의 철저한 심사를 받는 소위 사전심사관행, 그리고 정례일 제도와 예산위원회의 우월적 지위가 그 원인임을 지적합니다. 그러면서 이러한 현실을 개선하기 위한 역대 일본정부의 정책을 소개하고, 앞으로의 과제도 밝히고 있습니다. 최환용의 “일본의 입법학 동향”은 일본 메이지 헌법 이래의 일본 입법학의 연혁을 고찰하고 있습니다. 그러면서 2000년대 이후 일본 입법학 연구의 동태를 소개하고 있는데, 2009년 “[심포지움] 상대화?글로벌화시대에 있어서 국가의 법률과 입법자의 자리매김”과 2014년 3권으로 발간된 『입법학의 프론티어』의 주요 내용을 소개하고 있습니다.

또한 2014년 일본 법철학자 대회의 『입법의 법철학: 입법학의 재정립』 등 일본의 입법학 관련 논의에서의 중요한 결과물의 내용을 소개하고 있습니다. 김연식의 “영국 입법학의 동향”은 영국 입법학의 궁극적인 과제는 비교법(정치)적인 관점에서 입법부의 조직과 절차와 같은 제도적 차이가 입법부의 기능에서 어떠한 기능상 차별점을 낳는지, 즉 제도와 입법 기능의 인과적 관계를 탐구하는 점을 소개하고 있습니다. 그러면서 영국의 입법학이 19세기에서 20세기의 구제도주의에서 행태주의(1950-1960)로 넘어갔으며, 이는 다시 1980년대에 신제도주의의 영향을 받았음을 지적하고 있습니다. 최근에는 법령안 입안(drafting legislation) 방법론에 대한 논의가 주요 관심대상이라는 점을 소개하고 있습니다. 이보연의 “독일의 입법과 입법학”은 독일 입법학 연구의 역사와 입법절차, 입법영향평가에 대하여 소개하고 있습니다.

이릍 통해 입법학 연구의 핵심적인 논제들을 제공해주는 독일의 입법 지형과 입법학 동향을 파악할 수 있게 해주고 있습니다. 선지원의 “유럽연합의 입법과 입법학”은 유럽연합법을 제1차법(Primarrecht, primary law)과 제2차법(Sekundarrecht, secondary law)으로 구분하고 제2차법의 입법기관인 유럽의회, 유럽연합 평의회, 집행위원회의 기능과 역할에 대하여 소개하면서, 유럽연합의 입법절차와 입법영향평가에 대하여 소개하고 있습니다. 김나정의 “미국의 입법과 입법학”은 입법·행정·사법 삼권이 분립된 미국에서 의회의 상·하원 양원제와 상임위원회를 통한 입법과정과 대통령의 행정명령, 법원의 판례를 통한 입법에 대하여 소개하고 있습니다. 또한 미국의 입법학은 제정법과 판례법을 종합적으로 검토하고, 법이 만들어진 배경과 목적, 입법자의 의도 등을 파악하려는 것을 중심으로 한다는 것을 소개합니다.

“제3부 입법과 실천”은 구체적인 실천 영역에서의 입법 문제를 고찰하고 있습니다. 김성은의 “임대차 3법의 입법과정”은 임차인의 계약갱신요구권과 전월세 상한제의 신설을 골자로 하는 지난 2020년 7월의 「주택임대차보호법」 개정법의 입법과정을 고찰하고, 그 결과로 임대부동산시장이 어떻게 왜곡되었는지를 설명하고 있습니다. 김슬기의 “입법기술 측면에서 본 형사입법의 제 문제”는 우리 입법자들의 형사특별법 선호로 인한 체계정당성의 문제와 행정형법의 입법 형식으로 인한 수범자 이해용이성의 문제를 다루고 있습니다. 이윤주의 “청소년 정치참여 확대를 위한 입법교육의 중요성 및 실천방안”은 현재의 학교 교육과정에서의 입법교육을 소개하고, 학교에서의 교과 수업과 더불어 학생 자치활동, 지역사회 청소년 참여위원회와 청소년의회등을 통해 청소년이 시민으로서 자신이 속한 학교 및 지역사회에 목소리를 제시하고 적극적인 참여가 필요하며, 이를 위한 교육 환경 조성이 필요하다고 역설하고 있습니다.

이보람의 “법학전문대학원에서의 입법학 교육의 발전방향”은 법학전문대학원 제도 시행 이후에도 교육 현장에서 왜 입법학 교육이 잘 이루어지지 않는지에 대하여 ① 당면한 수험에 입법학이 별다른 도움을 주지 않는다는 점, ② 실무수습이 일반적으로 법전원에 재학하는 동안에 충실하게 이루어지지 않는다는 점으로 나누어 고찰하고, 법학전문대학원 교육과정의 일부로서 입법학 수업을 개설하는 경우를 상정하여 그 편성내용을 법전원의 교육구조에 맞추어 나누어 검토하고 있습니다.

“제4부 입법과 혁신”은 인공지능과 디지털전환 시대를 맞아 우리의 입법은 어떻게 대처해야 할 것인지에 대한 실무가의 논의가 소개되고 있습니다. 박우철의 “인공지능 규범의 관점 차이가 입법에 미치는 영향”은 인공지능 기술에 대한 자율규범과 강행규제라는 입장의 차이는 인공지능 기술을 어떻게 정의하고 파악하느냐가 각 집단 간 서로 다르기 때문이라고 지적하고, 구체적인 입법에서 이러한 입장의 차이가 어떻게 드러나는지를 말하고 있습니다. 그러면서 정책입안자가 인공지능 기술에 대하여 산업적 또는 실무적 이해를 할 필요성이 있고, 수범자의 이행가능성에 대해서 면밀히 검토할 필요성이 있다는 점을 제기하고 있습니다. 김법연의 “유럽의 알고리즘 규제 입법 동향”은 유럽연합의 인공지능 관련 정책의 흐름을 소개하면서, 인공지능 및 로보틱스 기술 관련 규제 입법의 주요내용과 인공지능의 민사적 책임에 관한 입법의 주요내용을 소개하고 있습니다.

이시직의 “디지털 전환 시대 규제혁신을 위한 입법의 방향과 과제”는 ‘한국형 규제 샌드박스’ 제도에 대한 비교·분석을 통해 향후 디지털 전환 시대 규제혁신을 위한 입법 방향 및 과제를 도출하고자 하고 있습니다. 그러면서 관계 법률 간의 체계적 정합성 확보, 각 제도의 용어 통일, 임시허가와 실증을 위한 규제특례 제도의 구별기준 및 신청 요건의 불명확성 해소와 같은 향후 과제를 소개하고 있습니다. 전지은의 “디지털 뉴딜의 입법정책적 과제”는 최근 정부 정책을 통해 제기되고 있는 디지털 뉴딜의 논의 맥락과 정책 상황을 설명하고 있습니다. 특히 이러한 디지털 뉴딜 정책 추진을 위해서는 제도개선이 필요하다는 점을 설명하면서, 디지털 경제 개념 정립 및 경제준칙 마련, 새로운 노동경제의 법적 기반 마련, 민간 투자 확대를 위한 제도의 개정, 시장경제 관리 거버넌스 구축 등을 그 방향성으로 제시하고 있습니다.

우리는 일상생활 속에서 입법의 중요성을 깊게 인식하고는 있지만, 이에 관한 학문적 또는 실천이론적 차원의 접근은 다분히 빈약하다고 할 수 있습니다. 이러한 측면에서 이 책의 제목을 포럼 회원들의 중의를 모아 『입법의 시간-입법학의 전환을 위하여』라고 붙였습니다. 〈입법학포럼〉은 그간의 운영 성과들을 향후에도 다양한 방식으로 출간할 예정에 있습니다. 이러한 작은 시도들이 모여 입법학에 관한 관심과 이해를 제고하여 보다 실질적인 입법의 시간이 다가오기를 희망합니다.

이 책의 출간을 위한 마지막 교정 작업이 진행되고 있었던 2022년 8월 13일, 〈입법학포럼〉의 구성원이자 이 책의 공저자인 김슬기 교수가 애석하게도 우리의 곁을 떠났습니다. 김슬기 교수는 형사법 분야의 촉망 받는 학자로서 많은 동료 법학자들에게 늘 귀감이 되어 주었습니다. 그러하기에 그의 부재가 더욱 안타깝고 슬프게 느껴집니다. 아마도 이 책에 남겨진 김슬기 교수의 글이 그의 마지막 유작이 될 것으로 보입니다. 향후 〈입법학포럼〉의 구성원들과 동료 연구자들은 그 논지를 이어받고, 또한 더욱 발전시켜 나가겠다는 의지를 다져봅니다. 삼가 고인의 명복을 기원합니다.

마지막으로 경인교육대학교에 〈입법학센터〉를 창설하고 〈입법학포럼〉의 설립을 주도하여 이제 첫 실적으로 이 책을 공간하는 데 지대한 공헌을 한 심우민 교수의 헌신과 이에 호응하여 열성으로 참여하여 주신 포럼 회원들의 단심에 마음 깊숙이에서 우러나는 감사의 마음을 이 서론에 기록하여 영원히 기리고자 합니다. 또한 지난 수년간 〈입법학센터〉와 〈입법학포럼〉의 지속가능한 발전의 토대를 구축하는 데 아낌없이 지원해주신 네이버 Agenda Research 송대섭 책임리더와 박우철 변호사에게도 진심을 담아 감사의 인사를 올립니다. 앞으로 이 모든 분들의 헌신과 열정을 밑거름 삼아 우리나라의 입법학 이론과 실무가 새로운 이정표를 맞이할 수 있기를 거듭 기원합니다.

2022년 8월
입법학포럼 의장
연세대학교 법학전문대학원 교수
김 종 철