1. 중국의 정책 결정은 수직적 명령과 일방적 명령관계로?
개혁개방 이후 중국의 정책 결정에 있어서 이론, 과정, 구조 및 사례연구를 망라하여 종합적인 그림을 보여 준다. 기존에 일반적으로 중국의 정책 결정을 전체주의 모델이나 상명하달식의 구조로 이해했던 것과는 달리 이미 개혁과 개방의 초기 시기에서부터 한 개인의 독단적인 전횡이나 카리스마가 아닌 ‘민주집중제’라는 제도적 규범의 적용 속에서 좀 더 타협적인 특성이 드러나고 있다는 것이다.


2. 중앙정부가 지방정부를 통제하는 방법은 인사권을 통해
개혁개방 이후 분권화 추세 속에서 중앙정부와 성급 정부의 관계는 어떻게 형성되었는가. 특히 재정 분야 가운데 비공식적 재정 분야를 함께 분석함으로써 중앙-지방 관계에 대한 더욱 포괄적인 이해를 돕고 있다. 나아가 중앙정부가 지방정부를 통제하는 수단으로 활용할 수 있는 주요 제도적 장치들, 즉 재정 감찰과 보상이 지방정부의 세수 동원 능력에 미친 영향을 통계적 방법을 이용하여 검토하였다. 이처럼 세수 부문에서의 세수 능력과 감찰, 보상 및 인사 부문의 동학에 대한 연구가 전무한 상태에서 이 책은 새로운 중앙-지방 관계 분석의 새로운 시도라고 할 수 있다. 결과적으로 재정 성취, 감찰 및 보상이라는 변수들 간에 유의미한 통계적 인과관계가 성립되지 않으며, 중앙정부는 성급 정부 지도자들에 대한 인사 부문의 통제를 주요 정치적 수단으로 사용하고 있음을 확인했다. 중앙정부는 재정 감찰이나 보상 등에 의한 동기 부여보다는 지방 지도자들의 인사에서 본지 지역인의 등용 비율을 증가시킴으로써 지역 경제 발전 및 국가 경제 발전을 촉진시키려 했으며 이런 시도는 1인당 세수 공헌율이나 세수 증액의 차원에서 볼 때, 긍정적인 결과를 가져왔다.


3. 중앙정부의 정책 우선순위가 지방의 재정 능력에 어떤 영향을 미쳤는가
본격적으로 재정 부문에 초점을 맞추어 살펴 본 중앙-지방 관계를 연구했다. 재정 분야에서 중앙-지방 관계를 이해하기 위해서는 예산/예산 외 자금 규모 등 공식적인 통계수치뿐만 아니라 제도 외 자금 및 유사 재정 능력을 포함한 중앙의 재정 통제 능력에 대한 포괄적 검토가 있어야 한다. 중앙정부는 중앙 재정의 확대만을 추구하는 것이 아니기 때문에 시기에 따라 변화하는 중앙의 정책 우선순위가 지방의 재정 능력에 어떻게 영향을 미쳤는지를 이해하는 것이 중요하다. 1988~92년 시기 중앙정부의 재정 능력 약화 현상은 중앙정부가 지방의 경제를 활성화시킴으로써 경제 발전을 이룩하고자 했던 정책 우선순위와 연관이 있다. 더구나 예산 외 자금의 흐름까지도 고려한다면 중앙정부의 재정 통제력이 예산 내 자금의 분석에서 나타나는 것처럼 급격히 약화되었다고 할 수 없다. 지방정부는 정도의 차이는 있지만 대체로 중앙정부의 정책이 허용하는 한계 내에서 각자의 이익을 추구하였으며, 중앙정부는 필요시 제도 개혁이나 행정력들을 발휘하여, 자신의 정책 목표를 달성할 능력이 있음을 보여 주었다. 개혁 시기 재정의 흐름은 일률적인 집권과 분권의 흐름으로 나타나지 않고 좀 더 복합적인 양상을 띤다. 심지어 재정 집권화의 대표적인 예라 할 수 있는 1994년 분세제 개혁은 지방정부의 세원(稅源)을 법률적으로 보장했다는 의미에서 진정한 지방재정 분권화의 새로운 시작이라고 볼 수 있다. 분세제 개혁 이후 지방 차원에서 나타난 제도 외 자금의 급격한 증가 추세는 분세제하에서 지방의 자구책이며 실제 가용할 재원의 규모로 볼 때 균형 잡기(balancing)의 역할을 한다. 중앙정부는 지방정부와 재정 분야에서 교섭과 타협을 통하여 상호 이익(win-win)이 되는 상황을 만들어 내려 노력했으며 그 결과 중앙-지방 관계는 단순한 영합적(zero-sum)인 게임의 형태가 아닌 중앙 주도의 비영합적(non-zero-sum) 성격을 나타낸다. 그리고 중국 중앙-지방 관계의 제도화 추세와 타협의 전통은 중앙-지방 관계가 단기간에 급격한 분권화나 재집권화로 변동하지 않을 것이라는 전망을 가능케 한다.


4. 중국 재정 표준화의 정치적 성격
중국의 개혁 시기 재정 개혁 논쟁의 핵심이었던 세수계약제와 분세제를 연구 대상으로 하고 있다. 두 세수 제도는 개혁 초기에서부터 정책 대안으로 제시되어 각기 상이한 내용적 특성과 지지 세력 분포를 지니고 경쟁하였다. 따라서 각 세수 제도에 대한 선호는 단지 경제적 효율성의 문제 차원을 넘어서 중국의 주요 정치 지도자와 관료 조직, 지방정부 사이의 다양하고도 뿌리 깊은 이해관계의 갈등을 반영하는 정치적 성격을 강하게 가지고 있었다.
우선, 중앙 지도자와 관료 사회 내부에서 정책 우선순위에 대한 합의가 존재하는 경우에, 중앙정부가 이 합의를 집행할 능력을 가질 수 있었다. 중앙정부는 1990년대 초반 지방정부에 허용한 특혜를 거두어들이는 데 어려움을 겪었으나, 당시 변화하는 국제정치에 대한 인식과 군비 확충의 필요성, 계승 위기에 따른 국내정치적 변수가 결합하여, 중앙 지도자들 사이에 합의가 도출되면서, 기존의 중앙-지방 관계에서 적용된 게임의 규칙을 바꿀 수 있는 능력을 갖게 되었다. 중앙정부는 지방의 격렬한 저항과 덩샤오핑의 개혁 후퇴 가능성에 대한 우려성 경고에도 불구하고, 1994년 분세제 개혁 및 중앙 세수 비중의 급격한 증대에 성공함으로써 중앙정부의 능력을 보여 주었다.
이 과정에서 중앙정부 부처의 전문성이 유지되었다는 것은 주목할 만하다. 중앙의 모든 총리들과 재정 부처는 지속적으로 세제의 표준화를 위하여 분세제 개혁을 추진해 왔으며, 이들과 당서기 장쩌민(江澤民) 사이에 분세제 개혁에 대한 합의가 이루어지자, 지방주의가 최고조에 이르고 세수계약제가 채택되었던 당시 지방의 저항에도 불구하고 분세제 개혁을 성공적으로 추진하였다.
마지막으로 주목할 것은 세수계약책임제와 분세제 개혁을 통해, 중국의 정치에 갈등의 요소를 합의로 이끌 수 있는 제도적 장치와 관행들이 존재했음을 드러냈다는 점이다. 중국의 정책 결정 과정은 다양한 이해관계가 충돌할 때, 조직 원칙으로는 표결이 최종 결정 수단이기는 하지만 실제로는 합의의 과정을 중시하기 때문에 종종 타협적인 정책 결과가 나왔다. 1994년 세제의 중앙집권화로 불리는 분세제 개혁의 경우에도 어느 한 일방의 이익이 일방적으로 관철된 것은 아니었으며 지방에 지출 부분의 확보를 보장하는 타협적인 요소가 존재하였다.


5. 지방정부와 지방정부 간 협력과 합작 성공의 사례
기존의 수직적 통제 방식의 규범 변화 및 다차원적인 정부 간 관계의 전개 양상을 살펴보고, 최근 다각화와 분권화의 추세 속에서 지방정부 간 협력과 합작 성공의 대표적인 사례로 알려진 양산(洋山)항 건설 사례를 분석하였다. 이 양산항 건설과 관련한 정책 결정은 알려진 것과는 달리 정부 간 이해관계의 충돌이 보다 복합적으로 전개되었음을 보여 주며 새로운 정부 간 관계의 특징과 한계를 잘 예시한다. 이러한 중국의 정부 간 관계는 더 이상 수직적 명령과 일방적 지시 관계로 적절히 설명할 수 없으며, 점차 경제적 동기와 이해관계에 입각한 절충적 성격의 타협과 계약적 관계로 이행하는 경향을 보여 주었다.