머리말

도대체 민주주의란 무엇인가?

대략 1980년대쯤 유행한 농담이 있다. 어느 대학교의 경영학과 교수는 매년 내는 기말고사 문제가 늘 똑같았다. “마케팅이란 무엇인가?” 그러니 학생들은 미리 답안을 만들어 보고, 시험 당일에는 외워서 써내려가는 게 보통이었다. 그런데 어느 날, 역시 그 교수가 들어와 칠판에 시험 문제를 쓰는데, ‘마’가 아닌 ‘도’자로 시작하는 게 아닌가? 당연히 학생들은 패닉에 빠졌다. 다른 문제라곤 전혀 준비하지 않았기 때문이다. 그러나 그 교수는 웅성거리는 학생들을 한 번 쓱 돌아보더니, 계속 문제를 써나갔다. “도대체 마케팅이란 무엇인가?”

현대인들은 “민주주의란 무엇인가?”라는 질문을 끊임없이 받는다. 선거 때는 특히, 일상에서도 많이. 패닉에 빠졌던 경영학과 학생들과 다른 점은, 미리 만들어 둔 그럴듯한 정답이 없다는 것이다.

민주정을 정부(government) 유형의 하나로 보기도 했다. 아리스토텔레스는 통치권을 한 사람이 독점하고 있으면 군주정, 소수의 사람들이 과점하고 있으면 귀족정, 모두에게 나뉘어져 있으면 민주정이라고 분류했다. 오랜 세월이 흐른 뒤, 계몽사상가들도 대체로 그런 분류를 받아들였다. 다만 ‘국민주권’이라는 개념이 있었다. 루소의 경우 국민이 주권자로서 사회계약을 맺고 국가를 수립하는데, 이때 권력을 위임하는 대상이 한 사람이면 군주국, 소수이면 귀족국, 모두이거나 대다수이면 민주국이라고 했다. 군주국이라 해도 주권은 국민에게 있다는 것이었다. 하지만 그렇다면 이 또한 민주국가가 아닌가? 그리하여 민주정을 정치체제의 하나이면서 근대 시민혁명에 따른 정치체제로 보아, 주권이 국민에게 있으면 민주국가, 아직 군주나 귀족 등에게 있으면 전근대국가로 분류하는 방식이 19세기와 20세기 초까지 유행했다. 이런 점에서 민주주의는 곧 근대문명이기도 했다.

하지만 그렇다면 히틀러나 스탈린의 국가도 민주국가가 된다. 유신헌법 시절의 대한민국이나 현재의 대한민국이나 본질적 차이가 없는 민주국가가 된다. 주권이 국민에게 있음은 똑같이 천명되어 있기 때문이다. 그래서 ‘실질적으로 주권자 국민이 정치에 영향력을 미칠 수 있는가’를 두고 민주적인 국가와 그렇지 않은 국가, 즉 ‘권위주의 국가’를 구분하자는 게 20세기 중반 이후 대세화되었다.

미국의 정치학자 로버트 달(Robert Dahl)은 ‘완벽하게 국민이 정치에 영향력을 미칠 수 있는 국가’는 민주주의의 이상이지만 결코 도달할 수 없는 이상이라고 보고, 그에 준하는, ‘이 정도면 민주주의가 제대로 작동하고 있다’고 볼 만한 국가의 개념으로 ‘다두제(polyarchy)’를 제시했다. 그 조건은 (1) 모든 구성원에게 투표권을 비롯한 정치적 의사표시의 권리 보장 (2) 주요 공직자들은 투표로 선출되며, 자주 투표로 교체 (3) 모든 성인에게 공직 참여권 보장 (4) 정부 비판을 비롯한 언론 자유, 표현의 자유 보장 (5) 언론 등의 정보 전달 통로가 정부 또는 특정 집단에 의해 지배되지 않음 (6) 정당을 포함한 결사를 자유롭게 수립하고 운영할 수 있으며, 결사들은 평화적인 방식으로 상호작용함, 등등이었다. 이런 조건들에 따르면 현재 북한이나 중국, 과거 남한의 제5공화국 등은 민주주의 국가로 보기 어려워진다.

그러나 이것은 이른바 ‘자유민주주의’의 범위에 민주주의를 가두는 것이며, 민주주의는 더 다양하게 정의될 수 있다는 입장들도 있다. 가령 북한이자 중국은 스스로 민주국가라고 주장한다. 자유민주주의는 아니나 ‘인민민주주의’를 운영하고 있다는 것이다. 사회주의 이론에 따르면 ‘모든 국민’이란 기만적인 표현이다. 실질적으로 상류계급에 속한 사람과 하류계급에 속한 사람을 평등하다고 볼 수 없다는 것이다. 상류계급 구성원들은 부와 명예, 학벌 등등을 독과점하고 있으며, 따라서 선거나 고시를 통해 공직에 진출하는 사람들도 그들이 대부분이다. 학계나 언론계 등도 마찬가지다. 따라서 자유민주주의 국가에서는 상류계급이 부의 대부분을 차지하면서 권력까지 장악하고 여론마저 마음대로 움직인다. 그리하여 그들을 지켜주고 점점 더 부자로 만들어주는 법률과 정책을 실현한다. 결국 자유민주주의 국가는 말로만 ‘국민’이 정치에 영향을 미칠 수 있는 국가이며, 대부분의 ‘서민’은 그런 국민에서 사실상 배제되어 있다는 것이다. 그래서 국민, 아니 인민의 범위를 서민에 한정하고, 서민의 의지만을 존중하는 인민민주주의가 참된 민주주의라는 것이다.

물론 현실의 인민민주주의가 그러면 서민들의 의지대로 움직이는 체제인지, 그렇게 운영되는지는 의문이다. 그래서 그처럼 상류층을 아예 정치에서 배제해 버리는 과격성은 띠지 않으면서, 계급 사이의 조화와 하류층에 대한 지원을 강조하는 ‘사회민주주의’도 있다. 유럽에서 대체로 주류를 이루고 있는 사회민주주의는 자본보다는 노동을, 테크노크라트보다는 보통 사람을 존중하고자 한다. 하지만 ‘정도의 차이는 있지만, 복지를 중시하고 사회적 소외계층의 이익을 살피려 하는 점에서는 현대의 주요 민주국가들은 다 똑같다. 사회민주주의란 자유민주주의의 하위개념일 뿐이다’라는 반박도 있다.
포스트모더니즘이 풍미하던 1980~90년대에는 ‘자유민주주의에서 자유란 특정 시기 서구문화의 조건일 따름’이라며 다양한 조건이 민주주의에 붙을 수 있다는 주장도 나왔다. 이슬람 민주주의, 남미 민주주의, 유교민주주의 등등. 그에 따라 각 시대와 상황에 맞게 최적화된 민주주의가 있는 것이며, 자유민주주의의 일반적 조건에 다소 어긋나는 싱가포르나 과거 한국도 ‘유교민주주의 국가’로 볼 수 있다는 해석도 따랐다. 이후 이런 주장은 잦아들었으나, 지금도 ‘우리는 서구식 모델과는 다른 민주주의를 하고 있다’고 주장하는 나라들이 있다.

이보다 더 세부적으로 들어가면 한결 복잡해진다. 가령 ‘대통령제가 더 민주적인가? 내각제가 더 그런가?’ 같은 권력구조 문제, 또는 ‘의회를 구성할 때 지역적 안배만을 하여 지역구에서 의원을 선출하면 충분한가? 아니면 성별, 직능, 소득수준 등을 두루 따져서 의회가 다양한 사회적 분포도를 최대한 반영토록 해야 민주적이라고 할 수 있는가?’ 같은 의회 구성의 문제. 심지어 ‘코로나19 백신을 강제하는 일은 민주주의에 부합할까, 그렇지 않을까?’ 등의 구체적 정책이나 법률 문제까지 따져볼 수 있으며, 그때마다 과연 무엇이 더 민주주의에 맞는가, 도대체 민주주의란 무엇인가에 대한 의문이 꼬리를 문다.

결국 ‘정치학자의 수만큼 정치학이 있다’라는 말처럼, 민주주의가 무엇인지 말하는 사람의 수만큼 민주주의가 있다. 그리고 존 듀이(John Dewey)의 말처럼, ‘민주주의에 대해서 토론하는 그것이 바로 민주주의다.’ 오늘을 살아가는 사람은 누구나 정치와 국민의 뜻이 완전히 분리되어도 된다고 말하지 않는다(속으로 그래도 된다고 생각하는 사람은 있을지 모르지만). 그렇다면 결국 민주주의는 우리의 화두이다. 더 나은 삶, 더 나은 세상을 우리 손으로 만들어가기 위해 떠올려야 할 화두이다. 이 책에서는 그런 생각을 가다듬으며, 정치의 여러 측면들마다 민주주의라는 등불을 들고 비춰보았다. 제1부에서는 대부분의 경우 우리나라에서 보고 들은 것만으로 민주주의가 무엇인지 논의한다고 봐서, 다른 나라들의 민주주의에 대한 생각들, 행동들, 역사와 제도들을 살펴보았다. 제2부에서는 팬데믹이나 포퓰리즘 정당처럼 오늘날 세계적으로 나타나고 있는 새로운 현실에 비추어 민주주의를 생각해 보았다. 그리고 제3부에서는 지금 여기의 현실, 21세기 대한민국에서 특별히 겪고 있는 정치적 특성들과 문제점들을 민주주의의 견지에서 따져보았다.

보다 구체적으로, 1부 제1장은 미국의 민주주의를 다룬다. 미국은 시민혁명으로 태어난 나라이면서 넓은 땅에서 각자 분립된 주들의 느슨한 연방으로 출발한 나라다. 강진옥은 미국 정치의 발전사에서 제임스 매디슨으로 대표되는 대의민주주의적 전통과 앤드류 잭슨으로 대표되는 포퓰리즘적 전통을 찾아냈다. 그리고 미국의 민주주의 논쟁은 대개 이 두 가지를 둘러싸고 이뤄져 왔고, 가장 최근의 ‘트럼프주의’의 등장과 그에 대한 논쟁 역시 그런 맥락에서 이해할 수 있다고 풀이한다.

1부 제2장에서 임경석은 독일의 민주주의를 소개하며, 나치 정권이라는 재앙을 초래했던 독일 시민이 세계대전 이후 연방제, 연동형 비례대표제, 연립정부 전통 등을 통하여 다시는 나치와 같은 독재권력이 등장하지 않도록, 또한 양극화된 양당제에 따른 과도한 갈등이 빚어지지 않도록 배려해왔음을 설명한다.

1부 제3장을 맡은 김현주는 민주주의라는 관점에서 오늘날의 중국을 바라본다. 고전 중국이 민본사상을 발전시키고, 근대화 시절 서구 민주주의를 받아들이며 삼민주의와 같은 사상을 수립하고, 그것이 다시 마오쩌둥의 인민민주독재 이론으로 나아가면서 ‘중국 독자적인 민주주의’를 내세우게 된 과정을 설명한다.

1부 제4장의 주제는 일본의 민주주의다. 똑같이 군국주의와 패전을 겪었고, 비슷하게 내각제를 운영하고 있는 나라이지만, 독일과 달리 일본의 현대 민주주의는 실패했다고 유불란은 설명한다. 그것은 사실상 자민당이 정치권력을 항상 유지하는 패권정당체제와 그러한 정치에 유착한 관계와 재계, 그에 따른 정치적 활력의 실종에서 비롯된다. 이제는 그러한 실패를 일종의 우파 포퓰리즘으로 극복하려 하고 있지만, 전망은 밝지 않은데, 그러한 이웃나라의 사례에서 우리도 얻어야 할 교훈이 적지 않다.

1부 제5장은 동남아의 민주주의다. ‘동남아’라 하여 한 국가가 아니라 여러 나라를 한몫에 바라볼 때의 한계는 분명히 있다. 그러나 그 지역 국가들의 비슷한 식민지 경험과 근대화 경험, 그리고 전후의 독립과 정치발전의 경험은 이러한 바라봄을 의미 있게끔 한다. 최난경은 필리핀 등의 민주화가 한때 우리나라의 부러움을 사고, ‘제3의 민주화 물결’의 선구자로 꼽혔음에도 아직까지 민주주의의 공고화 문제가 완전히 해결되지 않은 현실을 동남아 특유의 정치문화와 사회경제적 조건에서 찾으려 한다.

2부의 첫 주제로, 많은 경우 민주주의의 상징, 또는 동의어처럼 여겨지고 있는 선거의 문제를 다룬다. 어떤 선거제도를 채택해야 더 민주적으로 정부를 구성할 수 있는가에 대한 논의는 매우 역사가 길다. 이미준은 오늘날에도 그 논의는 극단주의 정당의 집권 가능성, 서로 다른 인종들이 더불어 살고 있는 땅에서의 보다 정당성 있는 선거제도 문제 등을 둘러싸고 계속되고 있다고 설명한다.

극단주의 정당의 대두는 오늘날 전 세계 민주주의의 새로운 흐름의 하나다. 2부 제2장에서 심승우는 포퓰리즘의 대두라는 차원에서 이를 풀이하며, 민주주의 발전과 함께해온 포퓰리즘의 발전을, 그리고 좌파와 우파 포퓰리즘의 특성과 경향 등을 설명한다.

계속해서 심승우는 2부 제3장에서 다문화주의를 민주주의의 시각에서 살펴본다. 다른 문화적 배경을 가진 이민자들을 어떻게 받아들이고 대우하느냐의 문제 역시 인류의 오래된 숙제다. 특히 세계화와 환경 문제 등으로 최근에는 이것이 세계 정치의 중요한 화두가 되고 있고, 어떻게 해야 더 민주적인 방식으로 이 문제에 접근하느냐가 쟁점이 되고 있다.

2부 제4장은 ‘제4차 산업혁명’으로 불리는 새로운 현실이 민주주의에 대해 갖는 의미를 조명한다. 박성진은 AI와 빅데이터 등의 힘이 ‘포스트데모스’를 구성할 정도가 되고 있음을 지적한다. 근대 민주주의의 기본인 국민주권 원칙조차 흔들리고 있으며, 그에 따라 새로운 지평에서 민주주의를 재구성해나갈 필요성이 크다는 것이다.

지구적 위기는 점점 더 현실화되고 있다. 무엇보다 코로나19 팬데믹이 기존의 ‘정상’을 ‘비정상’으로 만들고 있는 지금, 심승우는 2부 제5장에서 이를 한편으로 ‘위축된 민주주의’ 상황으로, 다른 한편으로 국가의 귀환에 이어지는 ‘강한 민주주의’의 구축 기회로 조명했다.

제3부는 지역주의 문제로 시작된다. 1980년대 말에서 2000년대 초까지 한국정치를 특징짓는 최대의 변수로, 애써 쟁취한 민주화 성과를 무색하게 만들었던 지역주의. 하지만 이제 그 힘은 대략 잦아들지 않았을까? 이관후는 꼭 그렇게 볼 수 없다고 한다. 지역주의의 이분법적 논리가 진영논리로 연결되고 있으며, 선거구 중심의 ‘소지역주의’도 나타나고 있기 때문이다.

3부 제2장은 시민교육을 주제로 한다. 한국 특유의 진영논리와 갈등지향적 정치환경은 어떤 면에서 시민교육의 오랜 부재에서 원인을 찾을 수도 있다. 함규진은 이를 극복하려면 교육의 배경이자 교육에 의한 산물이라고 할 수 있는 정치사회적 틀 자체에 대한 담대한 변혁이 필요하다고 보고 있다.

3부 제3장에서는 경제 차원에서 민주주의를 다룬다. 남기업은 대한민국의 빠른 경제발전의 이면에 자리잡은 경제 불평등, 부정의가 민주화 이후에도 해소되기보다 더욱 심각해져가고 있다고 지적한다. 이를 근본적으로 해결해야만 더 나은 민주주의, 더 나은 한국 사회가 가능해질 것이다.

3부 제4장에서 이영재는 시민사회와 시민단체, 시민운동을 주제로 삼는다. 한국 시민사회와 시민운동 발전의 특성을 짚는 한편, 한국 자체적으로나 세계적으로나 사회적 삶에 새로운 도전 과제가 주어지고 있는 지금, 정치가 보다 사회에 뿌리내리고, 여러 생활정치적 문제들을 민주주의적으로 해결해 나가야 할 필요성을 제시한다.

마지막 3부 제5장의 주제는 ‘여성’이다. 최근 여성과 여성주의의 문제는 한국 정치와 사회에 여러 화두를 제기했으며, 새로운 갈등의 전선도 형성했다. 이미준은 여성할당제라고 하는 제도, 정책적 대안을 중심으로 이에 대해 조명한다.

‘타는 목마름으로’ 민주주의를 외친 지 수십 년이 지났다. 지금은 그때보다 훨씬 발전된 민주정치가 이루어지고 있다고 하지만, 여전히 미진한 부분도 있고, 새로이 떠오르는 문제도 있다. 한국만의 특성도 있고, 전 세계적인 흐름도 있다. 우리는 이 모든 것을 염두에 두고, 정치의 모든 부문에서 민주주의를 발전시킬 방법을 찾아야 한다. 또한 이 책에서 다룬 부문들은 ‘정치’와 ‘정치학’ 자체의 여러 부문들이기도 하다. 정치사상은 물론이고 선거나 정당 등의 정치과정, 정치권력, 정치제도, 정치발전, 비교정치, 한국정치와 세계정치의 새로운 주제 등의 부문들이 다루어졌다. 민주주의를 화두로 정치를 구석구석, 다방면에서 살펴보고 싶은 사람이나, 이 시점에서 한국 민주주의의 발전과 더 나은 내일에 대해 고민하려는 사람 모두에게, 이 책이 조금이나마 보탬이 되기를, 우리 저자들은 기원한다.

2021년 겨울, 저자들을 대표하여, 함규진