『두 유령』은 다른 관점을 제시한다. 인물이 아니라 역사와 제도에 초점을 맞춘다. 정치란 인간의 일이지만 정치판 속 인간은 기물이기도 하다. 이 책은 게임의 규칙인 제도에 주목한다. ‘트럼프’ 대통령이 아니라 트럼프 ‘대통령’이 중요하며, 대통령 직위를 둘러싼 제도들의 배치가 어떻게 정치에 영향을 미치는지 보여 준다. 곧 이 책은 대통령이 아니라 대통령직에 주안점이 있다. 트럼프는 외계인이 아니었다. 도널드 트럼프가 저지르는 기행은 대통령직의 변화를 보여 주는 교본으로도 손색이 없다.
--- p.8~9

딥 스테이트와 단일 행정부는 복잡하기로 악명 높은 미국 정부 설계에서 추론된 명제다. 우리는 이 둘을 ‘쌍둥이 유령’이라고 부른다. 헌정의 그늘 속을 배회하며 헌법의 모호함 속에서 서로 불러내기 때문이다. 대통령이 단일 행정부, 곧 대통령이 행사하는 위계적 통제를 고집하면 행정 요원은 저항할 수밖에 없다. 의회가 행정 관리자들에게 강제 명령을 수단으로 하는 지배에 맞서 자기 자신을 방어할 수 있는 강력한 자원을 부여하기 때문에 가능한 일이다. 그리고 행정 요원이 대통령 통제에 저항하면, 이번에는 ‘최고’ 행정관이 격노해 선거를 거쳐 부여된 권한의 보장, 행정부의 단일성, 행정 영역의 복종을 더욱 첨예하게 주장한다. 이런 상황은 헌법만으로 해결할 수 없는 난제다. 헌법 구조 자체에 뿌리박힌 문제이며, 구체적으로는 권력 분립 원리와 견제와 균형 원리 사이의 긴장 속에 자리 잡은 문제다. 역사에서 지침을 찾자면 가장 좋은 방법은 헌법 틀 안에서 분열을 봉합하고 부처 간 협력을 증진하는 제도적 혁신일 수 있다.
--- p.29~30

역사적으로 공화주의적 해결책은 먼저 대통령이 지닌 강력한 지위를 인정한 뒤 협력적 제도 배치에 참여시키는 방식으로 작동했다. 그러나 새로운 제도 정치는 달랐다. 헌법 설계에 내재한 모호성을 잠재우기보다는 강조했다. 협력이 아니라 다툼이 제도 정치의 중심이 됐고, 의회는 곤란한 처지에 빠졌다. 닉슨 행정부에 맞선 강경한 대응은 의도하지 않게 엄격한 권력 분립 이론을 육성했으며, 결국 대통령은 상당한 우위를 누리게 됐다. 단일 행정부 지지 세력은 포위된 공화국에서 꾸준히 입지를 넓혔다.
--- p.103~104

행정부 내부에서 규범이 가장 중요한 영역은 법 집행 분야다. 평범한 국민은 규범을 기준으로 법 집행 과정에서 제기되는 정당성을 판단한다. 법무부와 연방수사국이 신뢰를 유지하고 효과적으로 기능하려면 공정하다는 평판이 중요하다. 전문가의 자기 규율과 법치에 보이는 헌신은 법 집행을 보호하는 장치로 중요하다. 규범은 정치적인 기소 조작을 막고 수사 독립성을 뒷받침한다. 그러나 규범이 깊게 정착한 상황에서도 규범을 지탱하는 관계들은 제도화되지 않고 헌법적 구조 위에 미묘하게 얹혀 있을 뿐이다. 이런 까닭에 모든 당사자의 동의가 결정적이다.
--- p.128~129

한 보좌관은 트럼프가 ‘오랫동안 코로나바이러스를 잊고 지낸’ 사실을 인정했다. 대통령을 반복적으로 반박하는 파우치와 옹호자들에 지친 백악관은 파우치를 배제하고 그 사람이 누리는 신뢰를 헐뜯었다. 전담팀 조정관 데보라 벅스가 ‘이례적으로 폭넓은’ 질병 확산세를 경고해도 트럼프는 ‘한심하다’는 말로 일축했다. 질병통제예방센터에 행사하는 압력도 강화됐다. 행정부는 등교 재개를 허가하는 질병통제예방센터 지침이 지나치게 엄격하다고 결론짓고 지침을 완화하라는 지시를 내렸다. 한 공무원은 이런 발언도 했다. “질병통제예방센터가 행정부를 방해하려는 ‘딥 스테이트’ 민주당원들로 구성된 상태라는 견해가 있다.” 백악관 대변인 케일리 매커내니는 이런 견해를 분명하게 표현했다. “과학이 길을 막아서는 안 된다.”
--- p.187

파월은 연준 의장의 독립성을 보장하는 법적 보호 장치를 언급했다. 대통령이 자기를 해고할 수 있느냐는 질문에는 이렇게 답했다. “글쎄요, 법에 따르면 제 임기는 4년이고, 저는 그 임기를 모두 소화할 생각입니다.” 파월은 명료한 표현으로 법적 보호 장치와 연준의 막대한 권한을 연결했다. “금리 결정은 다른 어떤 정부 부문도 뒤집을 수 없습니다.”
--- p.234

단일 행정부에 맞서 행정 영역이 시도한 저항은 도널드 트럼프 탄핵 과정에서 가장 강력했다. 의회가 요청하자 심층에서 떠오른 관료들은 공직과 정규 절차를 옹호하는 최선의 논거를 제시했다. 결과는 실패였다. 그렇지만 다른 정치적 조건에서 나타날 수 있는 대안적 결과를 상상하기는 어렵지 않다. 공화당이 하원을 장악한 상황이라면 탄핵 소추안은 절대 제기될 수 없었고, 민주당이 상원을 장악한 상황이라면 최소한 고위 관료를 증언대에 세울 수 있었다. 이런 반사실적 가정은 매우 흥미롭다. 트럼프 탄핵을 단 하나뿐인 특수 사례로 분류하면 안 된다는 사실을 알려 주기 때문이다.
--- p.264

협치를 복원할 두 주요 장소, 곧 정당과 행정 영역을 발견할 수 있다. 통치의 공통 기반을 다시 주장할 수 있는 희망이 아직 있다면, 그 희망은 정당과 행정 영역의 배치를 재정비하는 데 걸려 있다. 지금은 대통령이 정당과 행정 영역을 모두 장악했다. 이런 상황이 우리가 놓인 곤경이다. 모든 주요한 이해관계가 대통령직을 장악하고 자기 목적을 달성하려 직위를 이용하는 데 쏠리는 한 심도와 단일성이 화해할 수 있는 퇴로는 존재하지 않는다. 모든 재설계는 대통령직을 둘러싼 집착을 깨는 데에서 시작해야 한다. 그러나 이 뒤늦은 시점에 누가 그런 대의를 받아들일지 상상하기는 어렵다.
--- p.279~280

정치체가 더욱 철저히 민주화되는 시기에는 국가 운영 방식을 다시 사고할 이런 기회가 생겨나기 마련이었다. 정치 동원에 부과된 제약을 완화하는 개혁이 효과를 발휘하려면 그 개혁이 행정부 운영 방식을 바라보는 새로운 통찰하고 개념, 조직, 제도 측면에서 연결돼 있어야 한다. 지금, 불행하게도 양쪽에서 포퓰리스트들이 선거 개혁을 둘러싼 논쟁을 주도하는 중이다. 제도적 매개와 집합적 통제를 주제로 삼은 진지한 논의는 거의 사라질 위기에 놓여 있다. 이런 상황은 미국 대통령제 민주정의 미래에 좋은 징조가 아니다.